NVH41 - Những xu hướng mới trong chính sách Trung Đông của Mỹ

 

Trung Đông nằm ở trung tâm của một khu vực có ý nghĩa địa chiến lược quan trọng hàng đầu đối với Mỹ. Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, Mỹ đã can dự ngày càng sâu hơn vào khu vực này trong tổng thể mục tiêu chiến lược của Mỹ. Hiện nay, chính sách Trung Đông của Mỹ đang đứng trước thời điểm mấu chốt với những điều chỉnh quan trọng để phù hợp với xu hướng “xoay trục” khỏi khu vực đã được định hình tương đối rõ nét.

Nhìn lại chính sách Trung Đông của Mỹ

Ngay trong thời kỳ Chiến tranh lạnh, Mỹ ngày càng quan tâm đến khu vực Trung Đông nhằm theo đuổi các mục tiêu chính sau:

Thứ nhất, đối đầu với Liên Xô. Mỹ đã huy động một liên minh chống Liên Xô trong khu vực thông qua việc tăng cường viện trợ kinh tế và quân sự cho các chế độ thân cận với Mỹ ở Trung Đông. Các thỏa thuận bảo trợ an ninh cho các đồng minh quan trọng cũng đã được thiết lập từ thời điểm này theo tinh thần của Học thuyết Ai-xen-hao⁽¹⁾, đồng thời Mỹ tăng cường điều động các lực lượng tham chiến trực tiếp tại khu vực này.

Thứ hai, bảo đảm lợi ích của Mỹ đối với nguồn dầu mỏ từ vùng Vịnh Péc-xích. Từ hàng thập niên, Mỹ đã quan tâm và cam kết việc bảo đảm nguồn cung dầu mỏ trong khu vực như một cách bảo vệ nước Mỹ. Những năm 70 của thế kỷ XX, khi các nền kinh tế chuyển từ than đá sang dầu mỏ và sản lượng dầu mỏ ở khu vực Trung Đông tăng lên, Trung Đông trở thành chiến trường ngày càng trở nên quan trọng hơn trong cuộc cạnh tranh ở cấp độ toàn cầu của Mỹ. Vào năm 1980, Tổng thống Mỹ Gim-mi Các-tơ với “Học thuyết Các-tơ” đã khẳng định rằng “nỗ lực của bất kỳ thế lực bên ngoài nào nhằm giành quyền kiểm soát Vịnh Péc-xích sẽ bị coi là mối đe dọa đối với lợi ích quan trọng của Mỹ...”⁽²⁾. Trên thực tế, trong những năm 80 của thế kỷ XX, hợp tác chiến lược và quân sự của Mỹ đối với khu vực ngày càng sâu hơn để bảo vệ khả năng tiếp cận nguồn cung cấp dầu mỏ và cơ sở cho các hoạt động quân sự của Mỹ ở châu Á và châu Phi.

Thứ ba, bảo đảm sự tồn tại và an ninh của đồng minh I-xra-en nhằm tạo dựng một thế phòng thủ cân bằng trong khu vực. Chính quyền của Tổng thống Mỹ Lin-đơn Giôn-xơn, với sự tán đồng mạnh mẽ của Quốc hội Mỹ, đã cam kết lâu dài duy trì lợi thế quân sự chất lượng cho I-xra-en (gọi tắt là QME). Từ những năm 70 của thế kỷ XX, Mỹ đã ủng hộ về chính trị và hỗ trợ đáng kể cả về kinh tế và quân sự cho I-xra-en.

Thứ tư, thúc đẩy dân chủ “kiểu Mỹ” trong khu vực. Từ năm 1991 đến năm 2001, Mỹ đã chi khoảng 250 triệu USD cho các chương trình dân chủ ở Trung Đông⁽³⁾. Cách tiếp cận chủ yếu của Mỹ trong thúc đẩy dân chủ ở Trung Đông chủ yếu là “từ dưới lên”, thông qua việc tài trợ cho các tổ chức quốc tế để giúp củng cố cơ sở cho quá trình chuyển đổi dân chủ và cung cấp hỗ trợ kỹ thuật, đào tạo, quản lý bầu cử... Cách tiếp cận “từ trên xuống” được áp dụng, bao gồm việc gây áp lực ngoại giao lên các chế độ để cải cách và có thể tiến xa hơn là sự can dự trực tiếp của quân đội Mỹ nhằm xây dựng các chính phủ dân chủ.

Sau thời kỳ Chiến tranh lạnh, với sự tan rã của Liên Xô và sự sụp đổ của chế độ xã hội chủ nghĩa ở các nước Đông Âu trước đây, chiến lược toàn cầu của Mỹ đã có những điều chỉnh quan trọng, trong đó có chính sách đối với khu vực Trung Đông, với mục tiêu chính là củng cố và duy trì vị thế bá chủ của Mỹ trong trật tự thế giới mới. Ngăn chặn nước Nga đang trỗi dậy bằng cách xâm nhập sâu vào vùng ảnh hưởng truyền thống hậu Xô viết và lôi kéo sự tham gia của các nền cộng hòa mới thành lập; đẩy lùi chủ nghĩa khủng bố quốc tế và những nguy cơ an ninh khác trong khu vực này là các ưu tiên hàng đầu của Mỹ thời kỳ hậu Chiến tranh lạnh và nhất là sau sự kiện cuộc tấn công khủng bố nhằm vào nước Mỹ ngày 11-9-2001. Xu hướng về một tầm nhìn an ninh và chiến lược mở rộng hơn, gắn kết khu vực Trung Đông với toàn bộ thế giới A rập đã được thúc đẩy với Sáng kiến Đại Trung Đông (GMEI) của Tổng thống Mỹ Gioóc-giơ Bu-sơ. Bốn trụ cột được nêu trong GMEI xác định các cam kết chính của Mỹ tại khu vực trong những năm đầu của thế kỷ XXI, cụ thể là⁽⁴⁾: 1- Về khía cạnh chính trị, thúc đẩy nhà nước pháp quyền, nhấn mạnh vào các thể chế dân chủ, bảo đảm nhân quyền, tự do, đa dạng hóa và đa nguyên tại khu vực; 2- Về khía cạnh văn hóa - xã hội, hướng đến các mục tiêu, như cơ sở giáo dục cho mọi người, quyền tự do ngôn luận, bình đẳng cho phụ nữ...; 3- Về khía cạnh kinh tế, tạo ra các cơ sở việc làm mới, hỗ trợ cải cách kinh tế, khuyến khích thương mại liên khu vực, hỗ trợ khu vực kinh tế tư nhân...; 4- Về khía cạnh an ninh, chống chủ nghĩa khủng bố toàn cầu và ngăn chặn những nguy cơ an ninh khác, như phổ biến vũ khí hóa học, sinh học và hạt nhân, cùng với tên lửa đạn đạo.

Trong hai nhiệm kỳ của chính quyền của Tổng thống Mỹ G. Bu-sơ, mặc dù các mục tiêu của GMEI được đặt ra một cách khá toàn diện, song kết quả mà Mỹ nhận được từ chính sách Trung Đông không như mong đợi. Mỹ bị sa lầy trong các cuộc chiến tranh dai dẳng và tốn kém ở khu vực. Trong khi đó, môi trường an ninh của khu vực trở nên tồi tệ và khó kiểm soát hơn với sự bất ổn, bạo lực, chia rẽ dân tộc sâu sắc. Tiến trình hòa bình giữa I-xra-en và Pa-le-xtin vẫn không có bước tiến nào đáng kể, thậm chí mâu thuẫn có xu hướng gia tăng. Xuất hiện những điểm bất ổn mới tại Li-băng và Xy-ri. Mục tiêu áp đặt nền chính trị dân chủ “kiểu Mỹ” đối với các nước A rập cũng không được chào đón⁽⁵⁾. Với thực tế này, các chính quyền kế nhiệm của Tổng thống Mỹ G. Bu-sơ đã đưa chính sách Trung Đông đi theo một chiều hướng khác.

Chính sách Trung Đông của Mỹ hiện nay

Kể từ chính quyền của Tổng thống Mỹ Ba-rắc Ô-ba-ma, trọng tâm chiến lược toàn cầu của Mỹ đã có sự chuyển hướng quan trọng và chính sách đối với khu vực Trung Đông cũng vậy. Việc triển khai chiến lược “tái cân bằng” châu Á - Thái Bình Dương của Tổng thống Mỹ B. Ô-ba-ma cho thấy sự quan tâm của Mỹ hướng đến một khu vực chiến lược mới là châu Á - Thái Bình Dương. Các chính quyền của Tổng thống Mỹ Đô-nan Trăm và Tổng thống Mỹ Giô Bai-đơn cũng theo đuổi định hướng này khi công bố các chiến lược đặt trọng tâm vào khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương. Sau nhiều thập niên can dự tại Trung Đông, trọng tâm trong chiến lược của Mỹ dường như đã chuyển hướng khỏi khu vực này. Một số điều chỉnh lớn trong chính sách Trung Đông của Mỹ đã bắt đầu được thực hiện để phù hợp với chiến lược mới.

Trước tiên, Mỹ cắt giảm các cam kết và hiện diện quân sự ở khu vực. Chính quyền của Tổng thống Mỹ B. Ô-ba-ma đã đưa ra mục tiêu rút hoàn toàn quân đội Mỹ khỏi Áp-ga-ni-xtan và I-rắc; phản đối những lời kêu gọi triển khai hành động quân sự rộng rãi ở Xy-ri và không gửi các lực lượng mặt đất tới Li-bi. Đến chính quyền của Tổng thống Mỹ Đ. Trăm, Mỹ không can dự vào bất kỳ cuộc xung đột nào; đồng thời, thúc đẩy ký kết Thỏa thuận hòa bình với lực lượng Ta-li-ban để kết thúc chiến tranh Áp-ga-ni-xtan. Chính quyền của Tổng thống Mỹ G. Bai-đơn đã hiện thực hóa Thỏa thuận hòa bình này với việc rút toàn bộ quân đội Mỹ về nước trước thời hạn. Như vậy, quyết tâm cắt giảm sự hiện diện quân sự của Mỹ khỏi Trung Đông đã được thể hiện nhất quán kể từ thời kỳ chính quyền của Tổng thống Mỹ B. Ô-ba-ma tới nay.

Mặt khác, Mỹ nhấn mạnh quan điểm đa phương trong giải quyết các vấn đề của khu vực. Tổng thống Mỹ B. Ô-ba-ma tuyên bố, Mỹ sẽ không can thiệp vào những vấn đề nội bộ của khu vực và sẽ không phải là bên duy nhất chịu trách nhiệm về việc chấm dứt các cuộc nội chiến hay dập tắt sự nổi dậy của chủ nghĩa cực đoan và chủ nghĩa bè phái, nhưng sẽ là một bên tham gia. Chính quyền của Tổng thống Mỹ Đ. Trăm muốn sự chia sẻ trách nhiệm của các đồng minh đối với an ninh khu vực để giảm thiểu gánh nặng cho Mỹ. Tầm nhìn đa phương cũng đã được thể hiện dưới thời chính quyền của Tổng thống Mỹ G. Bai-đơn với mong muốn kêu gọi sự tham gia và hợp tác của các quốc gia trong và ngoài khu vực, cũng như của các tổ chức quốc tế quan trọng đối với các tiến trình của Trung Đông.

Liên quan đến chính sách phổ biến dân chủ, chính quyền của Tổng thống Mỹ B. Ô-ba-ma ban đầu chủ trương từ bỏ mục tiêu “lấy dân chủ để cải tạo Trung Đông”. Tuy nhiên, làn sóng “Mùa xuân A rập” diễn ra từ cuối năm 2010 gây nên những biến động chính trị - xã hội rộng lớn trên toàn khu vực Trung Đông - Bắc Phi, khiến chính quyền của Tổng thống Mỹ B. Ô-ba-ma không thể thờ ơ và phải quay trở lại can dự vào vấn đề này. Chính quyền của Tổng thống Mỹ Đ. Trăm cũng như Tổng thống Mỹ G. Bai-đơn có cách tiếp cận khác nhau về vấn đề dân chủ, nhưng vẫn nhất quán trong cách thức triển khai, thể hiện chính sách “nước đôi”, đó là vừa theo đuổi lý tưởng dân chủ kiểu Mỹ, vừa thúc đẩy các lợi ích thiết yếu của Mỹ; vừa ủng hộ cải cách chính trị dân chủ, vừa bảo hộ các chế độ quân chủ của các đồng minh thân cận. Trên thực tế, dân chủ kiểu Mỹ được phổ biến một cách chọn lọc đến từng đối tượng, vào từng thời điểm, phù hợp với lợi ích của Mỹ. 

Hiện nay, các vấn đề quan tâm của Mỹ tại khu vực Trung Đông đang phân hóa rõ rệt. Chống khủng bố không còn mang tính cấp bách và tầm quan trọng đã giảm đi rất nhiều so với thời điểm sau sự kiện ngày 11-9-2001. Đối với tiến trình hòa bình Trung Đông, ngoài việc cung cấp hỗ trợ nhân đạo cho Pa-le-xtin, Mỹ giờ đây chỉ tham gia quản lý tình hình để căng thẳng không leo thang chứ không muốn phát huy vai trò như một nhà hòa giải tích cực đối với tiến trình này⁽⁷⁾. Chính quyền của Tổng thống Mỹ G. Bai-đơn đã cố gắng thể hiện một chính sách cân bằng trong xử lý mối quan hệ giữa I-xra-en và Pa-le-xtin. Cách tiếp cận của Mỹ đối với vấn đề này luôn theo hướng không làm rạn nứt quan hệ với đồng minh quan trọng nhất của mình tại khu vực. Vấn đề dầu mỏ của khu vực cũng đã giảm tính thiết yếu do Mỹ không còn phụ thuộc vào nguồn cung dầu mỏ trong khu vực như trước đây mà đã có thể tự đáp ứng nhu cầu trong nước và xuất khẩu. Dù vậy, Mỹ vẫn có nhu cầu điều phối và kiểm soát nguồn cung dầu của khu vực ra bên ngoài. Đáng chú ý, vấn đề I-ran là mối quan tâm chủ yếu của Mỹ ở khu vực hiện nay. Các chính quyền Mỹ có cách tiếp cận khác nhau, cứng rắn hoặc linh hoạt, nhưng đều theo đuổi mục tiêu ngăn chặn I-ran phát triển vũ khí hạt nhân và hạn chế ảnh hưởng ngày càng mở rộng của I-ran trong khu vực. Chính quyền của Tổng thống Mỹ G. Bai-đơn thúc đẩy các liên minh giữa I-xra-en và các đồng minh A rập trong khu vực nhằm một mục tiêu quan trọng là tạo sự cân bằng quyền lực nhằm vào I-ran.

Xu hướng trong chính sách của Mỹ đối với khu vực Trung Đông

Thứ nhất, xu hướng dài hạn hướng đến cắt giảm cam kết an ninh và hiện diện quân sự của Mỹ tại khu vực Trung Đông.

Trên thực tế, Mỹ đã rút dần khỏi những “cuộc chiến tranh vĩnh viễn” tại khu vực, mặc dù diễn biến phức tạp tại một số nước, như Áp-ga-ni-xtan, I-rắc, Xy-ri đã khiến Mỹ phải mất nhiều thời gian hơn dự kiến để rút quân. Khi còn là ứng viên Tổng thống Mỹ, quan điểm của ông G. Bai-đơn là nước Mỹ không nên “cố thủ trong những cuộc xung đột không thể giải quyết” vì điều này sẽ khiến Mỹ “mất khả năng lãnh đạo các vấn đề khác mà Mỹ cần quan tâm”⁽⁸⁾.  

Phù hợp với định hướng này, Mỹ sẽ thu hẹp phạm vi can dự an ninh tại khu vực, chỉ tập trung vào nhiệm vụ chống khủng bố. Chính quyền của Tổng thống Mỹ G. Bai-đơn đã tuyên bố ngay sau khi quân đội Mỹ rút khỏi Áp-ga-ni-xtan hồi tháng 8-2021 rằng: “Sứ mệnh của Mỹ nên tập trung trong phạm vi hẹp vào chống khủng bố - không phải chống lực lượng nổi dậy hay xây dựng quốc gia”⁽⁹⁾. Tổng thống Mỹ G. Bai-đơn cũng nhấn mạnh rằng, “kỷ nguyên của các hoạt động quân sự lớn nhằm tái thiết các quốc gia khác của Mỹ đã kết thúc”⁽¹⁰⁾. Xu hướng này được cho là tất yếu vì sứ mệnh tái thiết quốc gia của Mỹ tại khu vực được đánh giá là rất tốn kém, kéo dài và không đạt được kết quả mong muốn. Riêng với cuộc chiến tranh ở Áp-ga-ni-xtan, Mỹ đã chi hơn 2.000 tỷ USD trong vòng 20 năm⁽¹¹⁾. Dư luận nước Mỹ cũng ủng hộ việc giảm số lượng binh lính Mỹ đóng quân ở nước ngoài và giảm các cam kết an ninh với các nước ở châu Âu, châu Á và khu vực Trung Đông. Phần lớn dư luận cho rằng, bài học lớn nhất từ cuộc chiến ở Áp-ga-ni-xtan là Mỹ không nên tham gia vào công cuộc xây dựng quốc gia khác hoặc chỉ nên đưa quân đội can dự nếu lợi ích quốc gia bị đe dọa.

Mặt khác, cách thức tham gia hoạt động chống khủng bố của Mỹ sẽ được thực hiện chủ yếu từ xa, do sự vượt trội về công nghệ, như sử dụng máy bay không người lái, thông tin tình báo đánh chặn, đồng thời huấn luyện các lực lượng đối tác nước ngoài. Trong một thông điệp gửi đến Quốc hội Mỹ, Tổng thống Mỹ G. Bai-đơn nhấn mạnh phần lớn nhiệm vụ của Mỹ sẽ là “tư vấn, hỗ trợ, đồng hành cùng các lực lượng an ninh của một số đối tác nước ngoài trong các hoạt động chống khủng bố”⁽¹³⁾. Trong các phát biểu về việc chấm dứt chiến tranh ở Áp-ga-ni-xtan, Tổng thống Mỹ G. Bai-đơn đề cao khả năng phản ứng từ xa của Mỹ để nhắm vào mối đe dọa khủng bố không chỉ ở Áp-ga-ni-xtan, mà còn ở các nước Xô-ma-li, Xy-ri, bán đảo A rập và hơn thế nữa.

Thứ hai, mục tiêu dân chủ hóa khu vực Trung Đông sẽ tiếp tục được chính quyền Mỹ đặt ra, nhưng không thực sự được đề cao.

Các quốc gia trong khu vực không chấp nhận Mỹ với vai trò là người thực thi dân chủ, họ chỉ mong muốn Mỹ là một bên tham gia trong quá trình này. Việc áp dụng các chính sách mở rộng dân chủ của Mỹ trên thực tế đã có mâu thuẫn với lợi ích thiết yếu khác của nước này ở khu vực. Kết quả là các chính quyền Mỹ đã áp dụng một chính sách nửa vời, tùy thuộc vào từng đối tượng và điều này đã làm cho mục tiêu thúc đẩy dân chủ của Mỹ suy yếu. Sự rút lui của Mỹ khỏi Áp-ga-ni-xtan là một ví dụ điển hình cho sự từ bỏ mục tiêu dân chủ trước những cân nhắc lợi ích lớn hơn.

Thứ ba, Mỹ tập trung nhiều hơn vào hoạt động ngoại giao và quan hệ đối tác để duy trì lợi ích của mình tại khu vực.

Với thực tế là lực lượng quân sự của Mỹ trong khu vực đã giảm đi đáng kể, trong khi đó Mỹ vẫn có những mục tiêu rõ ràng ở khu vực, bao gồm chống phổ biến vũ khí hạt nhân và sự mở rộng ảnh hưởng của I-ran, hỗ trợ đồng minh ở I-xra-en và vùng Vịnh, chống các nhóm khủng bố, như An Kê-đa và Tổ chức Nhà nước Hồi giáo (IS) tự xưng. Do đó, Mỹ cần viện nhiều hơn đến phương thức ngoại giao và các quan hệ đối tác để thúc đẩy các lợi ích của mình. Cố vấn An ninh quốc gia Mỹ Giắc Su-li-van - người thiết kế chính sách Trung Đông của chính quyền của Tổng thống Mỹ G. Bai-đơn chỉ rõ: “Mỹ đã nhiều lần cố gắng sử dụng các phương tiện quân sự để tạo ra những kết quả không thể đạt được ở Trung Đông. Giờ đến lúc cần sử dụng chính sách ngoại giao tích cực để tạo ra những kết quả bền vững hơn”.

Thứ tư, cách tiếp cận chiến lược mới của Mỹ đối với khu vực được định hình rõ nét hơn.

Brét Mắc Gâc-cơ (Brett McGurk) - một quan chức hàng đầu của Mỹ về khu vực Trung Đông - đã đề cập đến “cách tiếp cận 3D” của Mỹ đối với khu vực, đó là “răn đe, ngoại giao và giảm leo thang” (Deterrence, Diplomacy, De-escalation)⁽¹⁷⁾. Cách tiếp cận này sau đó được Cố vấn An ninh quốc gia Mỹ G. Su-li-van bổ sung thành 5 thành tố là: “quan hệ đối tác, răn đe, ngoại giao và giảm leo thang, hội nhập và các giá trị”⁽¹⁸⁾. Điểm đáng chú ý ở đây là Mỹ khẳng định sẽ tập trung vào các quan hệ đối tác, bao gồm cả các quan hệ lâu đời và quan hệ mới trong nhiều lĩnh vực khác nhau; thúc đẩy sự hội nhập, liên kết ở khu vực; áp dụng chủ yếu phương thức ngoại giao trong việc giảm leo thang căng thẳng. Điều này cho thấy nỗ lực thay đổi cách thức tương tác của Mỹ với khu vực Trung Đông, từ cách tiếp cận an ninh quân sự trước đây sang cách tiếp cận toàn diện hơn. Mỹ có thể thiếu vắng vai trò trong những cuộc chiến, nhưng sẽ hiện diện ở những lĩnh vực quan trọng khác đối với khu vực, như đầu tư, thương mại, công nghệ, kết cấu hạ tầng, khí hậu, y tế... Nội dung của những cơ chế do chính quyền của Tổng thống Mỹ G. Bai-đơn khởi xướng gần đây tại khu vực, như Nhóm các nước Ấn Độ, I-xra-en, Các Tiểu vương quốc A rập thống nhất và Mỹ (I2U2) hay Sáng kiến Đối tác đầu tư và hạ tầng toàn cầu (PGII) cho thấy cách tiếp cận này. Đây là cách thức mà Mỹ lựa chọn để tiếp tục tăng cường ảnh hưởng ở khu vực trong bối cảnh mới.

Tựu trung, chính sách Trung Đông của Mỹ đang trong một giai đoạn điều chỉnh để thích ứng với thực tế địa - chính trị quốc tế mới hiện nay. Xu hướng giảm can dự về mặt an ninh - quân sự, đặc biệt là thu hẹp cuộc chiến chống khủng bố, đã diễn ra từ thời kỳ chính quyền của Tổng thống Mỹ B. Ô-ba-ma và vẫn tiếp tục được đẩy mạnh. Cách tiếp cận bằng ngoại giao và mở rộng các khuôn khổ đối tác mới được cho là lựa chọn ưu tiên trong thời gian tới. Dù trọng tâm trong chiến lược của Mỹ đã chuyển dịch, nhưng không vì thế mà tầm quan trọng của khu vực Trung Đông giảm đi; Mỹ không “rời bỏ” khu vực này và những điều chỉnh chính sách cũng không dễ được thực hiện ngay. Những nhiệm vụ can dự mang tính cấp bách, ngắn hạn vẫn sẽ được đặt ra, bởi Mỹ vẫn có những lợi ích chiến lược gắn với khu vực Trung Đông./.